米振荣等｜​全过程人民民主在司法领域的探索与实践——以上海市长宁区人民法院为样本

米振荣

上海市高级人民法院审判委员会委员，二级高级法官；原上海市长宁区人民法院党组书记、院长

金练红

长宁区人民法院党组成员、副院长

孙海峰

长宁区人民法院审监庭（审管办、研究室）庭长、四级高级法官

丁宁

长宁区人民法院审监庭（审管办、研究室）三级法官

吕健

长宁区人民法院审监庭（审管办、研究室）法官助理

李超

长宁区人民法院审监庭（审管办、研究室）法官助理

要目

一、全过程人民民主的时代内涵与制度优势二、司法民主是全过程人民民主的重要组成三、上海市长宁区人民法院司法领全过程民主的实践探索

习近平总书记提出全过程人民民主的重要论述，是对中国特色社会主义民主的最新概括，也是对以人民为中心的民主治理方式的最新阐释。围绕全过程人民民主的理论价值和制度优势等问题，从历史维度、实践维度和比较维度三个维度阐释全过程人民民主的时代内涵与制度优势，然后分别从正当性前提及制度性内涵两个角度论证司法民主是全过程人民民主的重要组成，提出司法民主是司法公正、司法公信的制度基础，并在理论层面上探讨司法民主与司法权威、司法专业化的辩证关系；最后以上海市长宁区人民法院三个方面的实践为例介绍基层法院对全过程民主的探索。

2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察调研时强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”习近平总书记提出的“全过程民主”这一重要论断，深刻揭示了人民民主的本质，是中国特色社会主义民主政治的实践新成果、理论新表达。2021年3月，十三届全国人大四次会议对全国人大组织法和全国人大议事规则作出了修改，将“全过程民主”写入法律。2021年7月26日，学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主重要论述、推进基层立法联系点工作座谈会在上海召开，李强书记强调，要把全过程人民民主融入城市发展全过程，努力打造全过程人民民主的最佳实践基地。

“坚持人民当家作主，发展人民民主”“构建基层社会治理新格局”“加快推进市域治理现代化”，是党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出的发展方略。全过程人民民主的理论价值和制度优势在哪里，如何融入市域治理现代化进程，而司法民主作为全过程人民民主的重要组成部分，其具体内涵和实践路径何在。对此，需要进一步系统研讨并用以指导当下的民主实践、司法实践。

一、全过程人民民主的时代内涵与制度优势

马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中论述道“民主只有到了无产阶级这个‘并非市民社会阶级的市民社会阶级’那里才成为现实”。全过程人民民主不仅反映出民主的本质属性也只有在无产阶级的领导统治下才具有现实合理性。就民主的特征普遍性、实质性、公共性而言全过程人民民主是中国特色社会主义民主的本质属性中国特色社会主义民主是真正的民主。

从历史维度看全过程人民民主的必然性

1.资本主义民主观的历史进步与根本缺陷

资本主义社会打破了封建等级制和特权思想，根据“天赋人权”理论所有公民在法律上被赋予平等的民主权利，这无疑是历史的重大进步。经过长期发展演变现代资本主义国家虽已构建出较为成熟稳定的民主制度体系，但其阶级实质并没有改变其不可克服的局限性没有改变其用形式上的平等掩盖实际上的不平等的实质性没有改变。由于资本主义社会是以生产资料私有制为基础的存在着严重的阶级对立和贫富两极分化这就使每个人实际享有的民主权利出现了天壤之别。由此导致的资本主义民主制度的形式与内容、理论与实践相互脱节、相互对立的三对矛盾不可调和。资本主义民主制度具有不可超越的历史局限性和制度缺陷性又突出地表现在金钱政治、集团政治和政治腐败三个具体方面。

2.马克思主义民主论的实质飞跃与理论优势

第一次工业革命的发展产生了资产阶级和无产阶级两大对立的社会阶级也引发马克思和恩格斯为代表的社会主义学者开展了对资本主义民主的深刻批判。马克思将资产阶级共和国表述为“一个阶级对其他阶级实行无限制的专制统治”揭露了资本主义国家的阶级压迫性、代议制民主的阶级局限性会激发社会矛盾。只有社会化大生产的进步和无产阶级的革命斗争，才能实现真正的民主政治为无产阶级和全人类的自由发展创造实质性的、真正的人民民主。马克思清晰地指出民主观念本身是历史的产物。马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出“在民主制中国家制度本身只表现为一种规定即人民的自我规定”。进而马克思和恩格斯树立了为无产阶级和全人类的自由发展创造真正的、实质性的人民民主这一民主政治的新目标而非仅仅满足于具有阶级局限的代议制民主。马克思恩格斯认为，无产阶级的民主就是人民当家作主的国家制度这实质上指出了民主是以人民利益为依归、为人民所掌控的国家制度人民是国家制度的主体性力量。

3.中国特色社会主义民主必然是全过程人民民主

中国共产党自成立以来特别是1949年新中国成立之后建立了真正代表人民根本利益的国家政权架构并以“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”为表述固定在我国宪法中。中国特色社会主义必将用“全过程人民民主”提供超越以往历史阶段、优于以往一切制度的中国经验其坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一形成全体人民统一的集体意志进而将人民的集体意志转变为国家的法律与政策，再对其进行实践检验并不断改进，实行全过程监督。由此构筑人民民主政治新形态，保证人民当家作主，不仅实现了真正的民主，而且具有推动社会发展的巨大制度优越性。

中国特色社会主义民主是全过程的民主，是真正的民主、实质性的民主。全过程的民主并不能以一个静态的、形而上学的角度来加以把握，而必须认识到其所具有的不断深化发展和自我更张完善的能力。全过程的民主保障、鼓励和充分实现了全体国民的实际参与，具有“迭代性”的显著特征，而中国特色社会主义民主的产生、发展与不断完善的历程正充分说明了这一点。

全过程人民民主契合马克思关于民主的价值属性的论述，“国家制度”就其存在、现实性来说，在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人民，并源于人民自己的自由意志，强调民主的现实性与操作性。正是在这个意义上，“人民民主是一种全过程的民主”的重要论断，既贯彻了马克思主义经典作家对真正民主的人民价值属性的判定，也是对马克思主义民主理论的继承与创造性发展，回应了民众在新时代对中国特色社会主义民主的现实诉求。

从实践维度看全过程人民民主的时代内涵

1.回应人民需求：以人民为主心骨的民主

中国共产党一切工作的出发点和落脚点都以人民为中心，这也是其领导中国特色社会主义事业不断取得胜利的动力源泉。全世界人类，无论居住在哪一个角落，对于追求美好幸福生活的初心都是一致的，这既是民主的内核所在，也是“最大的人权”。回应人民需求，是创建“全过程人民民主”的价值导向，也是人民民主予以落地的首要环节。回应式民主从源头上提出了民主制度的实践基础，直面将民主制度简化为一种投票式参与行为之不足，更加重视人民的需求和意愿，并以此作为执政党和政府与人民群众之间相互信任、相互合作、有效施政的基础，切实高质高效地将最大多数人纳入民主的主体性范围，进而重塑了人类新型政治形态的信心力基础。

2.畅通人民参与：以实践为主场景的民主

在现代西方资本主义国家，主要通过以下两种方式来体现参与式民主：一是国家重大法律与政策的全民公投及竞争性选举下的公开投票，二是主要由非政府组织运作的不同社区形态中共同体生活的公共参与。但存在的问题是，这二者之间缺乏有效连接，呈现为一种断裂状态，更重要的是，还缺少真正以公共利益为导向的公民参与公共事务和公共政策的制度设计与民主实践。

中国的参与式民主也表现在国家层面与社会层面两大形态，但因以下两大原因而与西方民主的运行机理截然不同：一是在政权结构上，不以多党竞争的公开选举为皈依，而是以人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度两大制度实践形态为依托。二是在实践形态上，不以形式参与共同体生活为目标，而是以切实实践民主为表达，以真正体现公民的知情权、参与权、表达权、监督权四大权利为核心，广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，将国家层面的民主形态与社会层面的民主形态有机结合，从而使民主外化为一种人人均知晓、都熟悉、会实操的参与程序、方式、规范与机制，进而产生机制化、广覆盖、见实效的治理成效。

3.重视人民共商：以协商为主旋律的民主

协商民主是中国特色社会主义民主的伟大发明。将中国协商民主与国外“协商民主”理论对接基本上是一个误会。哈贝马斯“商谈伦理学”中提到的deliberative democracy，原意为“慎思的民主”“审慎的民主”，但是这个译法无法传递出与自由主义民主的区别，一些学者便将其译为“协商民主”，本意是希望在中国语境下能够找到与其对接的内容，以便于理论对话。但这样一来，就将中国的协商民主实践与国外所谓“协商民主”理论混淆，并忽视了中国社会主义协商民主的内生性。实际上，协商民主贯穿于新中国成立初期政治制度的选择及其建构过程，内生于新中国政治制度之中。

关于协商民主应如何推进，习近平总书记指出：“社会主义协商民主应该是实实在在、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际。”对此，十九届四中全会《决定》也强调统筹推进和体系建构，“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。

4.落实人民监督：以制度为主依托的民主

将民主予以制度化可有效落实人民监督，也是推进全过程人民民主的重要保障。其中极为重要的一项制度即为监督制度，现代民主制度被广泛推崇最主要的原因也在于通过对公共权力的有效制约与监督能最大限度地防范公共权力的自身腐败及其对人身自由与财产的侵犯。

公共权力的纠错纠偏机制体系在西式民主框架下，主要靠公开选举制度、三权分立制度、议会制度、司法独立制度、政党轮替制度、以及主要官员财产申报与公开制度、新闻媒体监督制度等核心制度设计来体现，并将全国性选举作为民意监督议会和政府（总统）的“风向标”。这套针对公共权力的纠错纠偏机制体系，虽然在设计上系统而严密，但却存在无法克服的阶级立场、金钱政治和利益集团驱动的内生缺陷。

中国共产党作为马克思主义使命型政党，没有自己的私利，将政党的发展目标与国家和社会的发展目标有机地统一起来。通过自我反省、比较借鉴和累积性创造，逐步建构起了与长期执政相适应的监督式民主运作形态及制度体系。特别是十八大以来，党的领导体制、党内民主、协商民主、民主监督各项制度建设取得了显著的历史性成就，充分彰显了社会主义民主制度的优越性。

从比较维度看全过程人民民主的制度优势

1.全链条：遍及决策实施全过程

全过程人民民主的第一大特征即指民主贯穿于决策和实施的全过程。民主不是仅仅停留于表决程序，并非只是存在于选举阶段的民主。马克思、恩格斯曾揭示过这种投票选举的本质，无非是每隔几年在资产阶级内部换个人上台而已。列宁后来也深刻地指出：“资产阶级议会制的本质就是每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民，在议会制的立宪君主国内和在最民主的共和国内都是这样。”

民主的重点应在于通过的政策能否得到充分的执行及有效的落实。判断一个社会的民主是否为管用的民主，应考量实效而非形式，考量决策过程而不仅是表决结果。在我国，从人民代表大会到基层民主的各个领域的实践中，都贯穿着民主的基本原则，在“酝酿—决策—执行—监督—反馈”的全过程中将民主性予以充分体现。从总体上看，民主的“全过程”包括决策、执行和监督三大过程。在决策过程中，通过民主地协商形成人民的集体意志，并将人民的意志上升为法律和政策。在执行过程中，政府部门执行、实施和改进这些法律和政策时蕴含着人民的民主参；在监督过程中，对上述决策和政策执行进行民主地监督。

2.全覆盖：惠及最广泛人民群众

当代政治理论流派对于代议制民主的批评主要集中在三个方面：一是代议制民主实行的是精英统治，政府往往被少数政治精英所把持，普通民众则被排斥在外；二是代议制民主是一种初级民主，仅为适应当前社会发展状况而采取的临时性选择，而非直接民主；三是只有直接民主，而非代议制民主，才可能允许所有人参与政治并且给所有人以自由。这也从另一方面说明了民众广泛参与日常政治的重要性。

社会主义民主则注重民主的覆盖面应为最广泛的人群。根据宪法的规定，“人民”包括了全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者。通过这一规定即明确了社会主义民主的主体，就是最广大的人民群众，不分种族、性别、信仰，不分财产多寡等，都平等地享有民主权利。

3.全方位：涉及国家社会各层面

在全过程人民民主的内涵中，民主应考虑事关国计民生的所有重大公共决策，不仅只体现在定期选举国家或地方的领导人这一政治事件中。特别在公共性事务的范围日益扩大的现代社会，选举已然不能涵括现代政治生活的全部。在现代西方社会“小政府、大社会”的基本格局中，市场社会而非政府机构，才是治理主体。假使市场社会都以自治之名，拒斥民主化的安排，那么可想而知，大部分对人民社会生活有决定性影响的领域，都是非民主乃至是反民主的。而社会主义民主作为一种民主政治，不仅意味着政治民主，更涵盖了是生活民主、社会民主，涉及社会生活的各个层面，是民主辐射领域的全覆盖。

二、司法民主是全过程人民民主的重要组成

司法民主是人民当家作主的必然要求，是体现司法人民性特征的优良传统。党的十八届四中全会提出，要严格推进公正司法，切实做好司法为民工作。这是司法民主的内在要求，指明了民主与司法的关系与发展方向。

正当性前提：司法民主是司法公正、司法公信的制度基础

1.司法民主是人民主权理论的逻辑延伸

我国宪法第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。司法权是国家权力的构成部分，司法机关是司法权的行使者，其产生于人民并须向人民负责。公民可以依法参与管理司法事务；各级法院院长由人大产生，对人大负责，受人大监督等制度性规定的树立，塑造了司法人民性全新的功能价值—司法必须彰显民主的理念，法官需要弘扬为民服务的精神。由此可知，以人民主权逻辑延伸为起点，司法在推进过程中注重吸纳民意、反应民主诉求，并在法律适用过程中，将民意最大化。遵循此种价值导向，“司法人民性”便构成司法民主的前提和基础，民主因素对司法的渗透因而具备正当性基础。

2004年最高人民法院的工作报告。通过对法治经验的总结，深刻地认识到民主必须予以制度化、法律化，中国的民主并不是虚无缥缈的事物，而是实实在在的全过程民主，这种全过程就要求将民主与法治的各个环节结合起来，渗透到法治的各个环节，必须以法治为抓手，落实民主、保障民主。所谓司法民主，就是民主原则在司法领域内的贯彻落实，在整个司法运行过程中，体现人民当家作主。一方面，司法民主是民主集中制要义的拓展，有利于保证司法决策的科学性与民主性。另一方面，从司法的特性来看，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，是定纷止争的最后一个阶段，全方位推进司法民主，能够真正做到解决民众争议，实现权为民所用。概言之，司法民主能够最大限度地体现人民当家作主，最大限度地实现公平正义，最大限度的推进依法治国。

2.司法民主是保证司法公正的制度基础

司法的核心功能就是解决争议，而将此功能分解就是通过法定程序科学界定各诉讼主体实体上的权利、义务和责任，司法公正与实体公正、程序公正密不可分。一个国家司法的公正，必须有两个基本的制度保证：一是政治民主，即任何行使国家权力的人，首先应该向民众负责；二是司法民主，在着手提升法官专业素养时，必须将审判权的行使至于阳光之下，民众有随时监督的权利，能够透视案件审理包括事实认定、证据认定、依法裁判的全过程。司法民主是政治民主的组成部分。政治民主是指国家权力的运用应是人民理性选择的结果，司法权是国家权力的重要组成部分，司法民主自然也是政治民主的重要组成部分。

从当前较为普遍的司法民主模式研究可以发现，司法民主不是二者的简单相加，不是众说纷纭，不是大众审判，而是二者的有机结合，本质上仍属于民主范畴，是为了防止司法专断而产生的一种新的科学机制，其核心是司法吸收民众参与，要求是有序、有效。参与式司法民主可以有效防止“超当事人主义现象”，也即当事人在信任缺失、无法实质性地参与司法决策过程时表现出的非理性、破坏性行为，如过度维权、无理缠讼等。同样，参与式司法民主也可以有效防止类似“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事，妥协就是和谐”的异化评价现象。

3.司法民主是锻造司法公信力的制度基础

习近平总书记曾指出，司法体制改革的成效需要人民来评判，其关键在于司法公信力有无实质性提高。司法权作为解决争议的专属职权，其本身的特殊属性就决定了它的行使得当与否将会影响司法权威与司法公信力，而司法权威与司法公信力直接关涉到民众追求的公平正义价值能否实现，想要提升司法权威和公信力，必须将遵循司法规律与保障人民参与相结合，提升司法过程中民众的参与度、民主意见的吸纳度。当然，公信力作为一种积极正面评价，必然来自人民对司法的内心认同，无法凭空产生。发展新时期司法民主，拓宽司法的民主参与渠道，有利于实质性解决争议，不断提升司法的群众满意度，让民众在司法民主的畅通式参与过程中体会到实实在在的公平正义。

制度性内涵：司法民主涵盖司法公开、人民参与司法监督

1.全方位推进司法公开是司法民主的回应方式

司法民主是我国司法制度的基础，与司法责任制互为补充，必须毫不动摇的践行司法民主。保障民众依法享有对司法的知情权、参与权，是司法民主的基本内涵。若司法工作仅由法官孤立办案，单独行使审判权，将整个司法工作封闭起来神秘运行，民主就不会实现。故全方位推进司法公开是司法机关积极履职的必然要求，是完善司法责任制，提升司法公信力，推动司法民主的重要手段。十八届三中、四中全会《决定》都不同程度地规定了司法公开，审判公开、检务公开等字眼相继进入视野，拉开了司法机关司法公开的大幕。通过司法公开，将司法权至于阳光下运行，杜绝暗箱操作，是民众参与司法，体现司法民主的核心举措。

最高院闻令而动，率先垂范，通过司法公开促公正，借助司法公开自由接受民众监督。例如，为落实司法公开，最高院先后研发司法公开四大平台，将司法公开贯彻到审判、执行全过程。全国各级法院可以借助司法公开平台及时地发布案件信息、更新审判执行流程，在依法独立行使审判权的基础之上，依法保障民众参与、落实民众监督，使司法全过程都倾注着民主的内涵。随着阳光下司法建设的有序开展，司法褪去神秘面纱，以更加亲民、便民的姿态回应民众诉求。实践经验表明，这种全方位的司法公开，是对司法民主的有效关切与回应。

2.畅通人民参与渠道是司法民主的实践路径

推进司法民主，基本遵循就是要做到坚持群众路线。群众路线是党的根本工作路线，是传统司法经验的高度凝练表达，充分彰显了司法的人民性特征。“马锡五审判”、人民陪审员制度等都是坚持群众路线的经典范例。从协商民主的理论视阈下出发，司法民主的当代内涵不仅局限于形式上的民主参与，更需要注重深层次的民主框架构建。合理配置司法资源、建立司法“公共性”品性，将司法责任与依法独立行使审判权并重，是发扬新时代司法民主的必由之路。而这其中，民众的直接参与、直接监督是实现司法民主最基本的要素。

人民陪审员制度，是人民群众参与司法的主要形式。十八届三中全会提出要将人民陪审员制度落地实施，给予民众民主参与的渠道。十八届四中全会再次提出扩大陪审范围、丰富陪审权利，完善陪审制度，将民主的应用向纵深方向推进，从而从整体上构建实质性、深层次的民主框架。从功能来看，人民陪审员通过实质性参与庭审，对案件事实问题发表意见，最大限度地吸收民主意见，拒绝法官一言堂，是切切实实的推动司法民主的重要举措。从司法职能发挥视角来看，改革人民陪审员制度，释放内在的制度效能，保障真实性参与，与法官协同配合，实现司法职能效益最大化，有力提升司法公信力。

3.完善接受监督机制是司法民主的坚实保障

我国现行宪法规定了人民法院依法独立行使审判权，但这并不意味着，行使审判权超脱监督的范畴，相反审判权的运用全过程必须受到实时监督，包括人大监督、上级法院监督、政协外部监督、社会舆论监督等多种形式，其中民主监督不可或缺，这是新时期人民法院落实司法民主、推动法院工作高质量发展的必然举措。其中，在接受人大监督方面，各级人大要不断创新监督方式，构建行之有效的监督体系，形成稳健的监督格局，当前人大监督主要有工作监督和法律监督，人大代表主要通过审议专项工作报告、询问和质询等方式来进行监督。而有些地方人大如山东淄博市人大常委会积极拓展监督方式，借助案件评判、实地座谈、现场庭审聆听等途径，进行法官审判履职评议，效果显著。

理论探讨的空间：司法民主与司法权威、司法专业化的辩证关系

1.司法权威与司法民主的辩证统一关系

持“依法独立行使审判权”之观点认为，倘若司法机关因受外部因素而至自身司法职权不能正当履行，那必然导致“司法软弱”，民意、社会媒体等非制度性因素的掺入也会导致司法不公，民主在一定程度上有分散权威的意义。而司法民主论者认为，司法的正当性源于人民性，司法活动的运行必须遵循人民立场，必须确保民众对司法活动的参与权、监督权，法官在裁判时要将法律与情理相结合，使判决能够首先为当事人及公众所理解和认同。两者的分歧主要集中在三个方面：一是从主体上看，依法独立行使审判权者，认为司法裁判者应有独立、依法作出决断的权力，不受外部组织和个人的干扰；而司法民主论者更倾向于司法裁判对于民众意见、社会反响的吸纳与回应。二是从依据上来看，前者强调裁判的作出必须依据具有强制力的国家法律法规，而司法民主论者认为在特定条件下可以依照法律传统、习惯法作出裁判。三是从监督方式上来看，前者要求对裁判的监督主要通过上诉、审判监督、检察监督等机制来保障实现，而司法民主论者则主张通过体现民意的人大、政协及社会媒体的监督来予以落实。

这种分歧主要是基于外部因素是否应当介入司法裁判领域以及如何对司法产生影响而分化出现。从深层次而言，两者的分歧是对于法律正义观的争执，一些典型案例如“泸州遗赠案”“许霆案”“药家鑫案”等案件中有所体现。外部力量介入司法领域，可以调动其他公权力、公众和社会媒体对司法的关注，有助于监督司法，更好实现司法正义。但是如果任由外部因素介入，没有规范化、制度化的举措，反过来会损害司法权威，构成对法律形式正义的破坏。

2.司法民主与司法专业化的辩证统一关系

如果说依法独立行使审判权与司法民主之争是考量司法的外部环境因素，那么司法专业化与大众化之争则是从司法运行的内部环境来聚焦问题。司法专业化者主张构建以法官为核心的司法内部运行机制，突出法官的职业修养和专业能力，关注司法裁判作出的合法、规范，首推司法的权威与专业。如果法官专业程度不足、职业素养不高，则会直接导致司法判断力的不足与司法自律性的缺失，从而出现司法腐败、司法不公、枉法裁判等问题，司法判断力不足会使得裁判说理不充分，导致司法专横。因此，司法职业群体必须具备高素质的法官职业队伍、精湛的法律技能，如此方能保证司法公正。司法的大众化则与专业化的观点不同，它更强调的是法官在整个裁判中的亲民、司法程序的便民、公众对司法程序的参与和监督，所体现的追求是司法便民、利民、亲民，突出以人民为中心，著名的“马锡五审判方式”便是这种大众化模式的典型。司法大众化者认为：“法官职业化的努力，容易解决法官职业技术问题，却难以解决法官职业道德和内心操守问题。如果过于推崇专业化，未配合司法民主化建设，会导致职业化尚未成型，官僚化再现、司法腐败问题。”

司法的专业化与大众化并非是不相容。司法专业化并不排除民众智慧进入司法领域，司法的大众化也不是大众分割司法裁判权。关注民意不是要求按照民意审判，而是在实现个案正义的基础之上构建法官与民众之间的良性互动机制。司法专业化与大众化产生分歧的根本原因在于两者对司法公正的评判对象与评判的标准模式不同。以司法裁判的内在视角观之，司法专业化论者是以法律职业群体为评价对象，以裁判中的司法技术为评判标准，而司法大众化的评价对象是社会公正，评判标准是司法的职业伦理。简而言之，司法专业化论者是从“供给侧”角度出发探讨司法公正问题，而司法大众化论者是从“需求侧”对司法公正进行相对应层面的解读。社会转型时期，不同主体间的利益冲突加剧，各类社会矛盾不断凸显，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，是维护民众利益的强有力保障。但我国当前司法机关在机构设置、专业人员配备、资源配置等问题上面临不同程度的“供给侧”困境，尤其是在司法资源比较缺乏的中西部地区，这种困境显得尤为严重。随着数量越来越多、案情越来越复杂的案件涌入法院，司法供给不足的局面如果得不到改变的话，会使司法的公信力降低，司法的权威也会下降。因此，关于司法专业化与大众化的争论的解决方案，其实就是在法律规则与道德评判、个人权利与公共利益、个案正义与普遍正义等价值对立中，找到辩证统一的分析路径和最佳答案。

三、上海市长宁区人民法院司法领全过程民主的实践探索

聚焦“回应型民主”，始终践行司法为民宗旨

1.着力打造“最温暖、最讲理”基层法院

始终坚持以人民为中心的工作原则，始终坚持司法为民的工作宗旨，是司法贯彻全过程民主的本质要求和核心。长宁区人民法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，始终把人民摆在心中最高位置，对标最高标准、最好水平，着力提升司法温度和司法理性，不断满足人民群众越来越高的司法期待，努力打造“最温暖、最讲理”的基层人民法院。

为此，长宁区人民法院于2019年制定了《打造“最温暖、最讲理”基层法院实施意见》及附件，包括《场景指南》《十允十戒》《重点工作任务分解表》等，涵盖六方面工作机制、30大场景、50项正负面清单及10大重点举措，用暖心窝的言行传递传达司法温情，用听得懂的言语讲明讲透法条法理；以同理心倾听群众对司法的诉求、需求、渴求，努力消解人民群众在司法中遇到的难点、痛点、堵点，不断增强人民群众对法官的信任、对法院的信赖、对法律的信仰；着力让“司法”可感受、可衡量、可评价，努力让“为民”看得见、摸得着、能体验。

2.深入推进法官律师良性互动

当前全过程民主在司法领域内的推进不能仅以法官为核心进行制度建构，更需要律师、当事人等多元化的主体、功能的制度建构，尤其应当重视律师在司法民主过程中的功能发挥。

长宁区人民法院发布实施《深化法官律师良性互动十条意见》，通过保障律师权利、加强释法说理、畅通沟通渠道，构建平等对话机制，实现良性互动。切实维护律师依法履行辩护和代理职责，保障律师在庭审准备和庭审过程中的诉讼权利和正当诉求；聚焦律师诉讼服务便捷，进一步推进信息技术与司法审判的深度融合。依托律师服务平台、移动“微法院”和互联网在线诉讼平台等，推进一站式多元解纷、一站式诉讼服务，为律师办理立案、参与庭审、申请执行等提供更专业、更便捷、更高效的服务，确保诉讼便捷，减轻律师讼累；聚焦司法公信力提升，进一步加强司法裁判释法说理、充分发挥律师在公正司法中的重要作用。

3.推进社区法官工作室区域全覆盖

司法过程对民意并不是一个封闭区域，应当保持适当的开放姿态，但前提必须是按照法定程序、法定渠道，以法律准许的方式进入司法场域。司法过程中的民意吸纳与回应，就是把判决与民意的对立冲突转化为事实与规范之间的问题，通过法律原则、法律论证逻辑、法律解释方法，使民意经法定程序进入司法领域，通过法定程序予以回应。

为深入推进司法进社区、进园区，长宁区人民法院制定了《关于建立社区法官工作室的实施方案》，并在长宁区所有街镇和临空园区挂牌设立“社区法官工作室”，选派优秀法官、法官助理定期到社区开展指导人民调解、综合治理、民意沟通等八项工作。全面对接所在街镇社区管理组织，协同配合街道、司法所、居委会、派出所等单位，依靠各方力量，共同对苗头性、倾向性、源头性的群众矛盾及时进行排查化解，构建多层次、多方位的矛盾化解机制。截至目前，社区法官工作室开展法治宣传活动、提供法律咨询，共发放法制宣传季刊400余份，开展法律咨询512次，直接服务群众2000余人次。虹桥街道社区法官工作室针对辖区外籍居民多、涉外法律需求大的特点，于2020年专门成立社区法官工作室（涉外专项），从而更好地增强外籍居民对中国法律的了解，更好地为外籍居民提供法律服务。

“聚焦参与型民主”，不断扩大民众司法参与度

1.有效传递立法民意，着力推进基层立法联系点工作

基层立法联系点，是实现基层民主的有效形式，是党和国家联系广大人民群众的桥梁纽带。2016年6月，长宁区人民法院被市人大常委会确定为全市首批基层立法联系点（共10家）。作为本市政法系统唯一一家首批基层立法联系点，长宁法院党组始终高度重视，专题研究并制定工作实施细则，举全院之力，形成院主要领导全程关注、分管领导全程参与、职能部门全程推进，各部门全程配合的工作格局，充分彰显基层立法联系点的基层属性、立法属性和联通属性，架好“接地气、知天气”的彩虹桥、开好“察民意、聚民智”的直通车，努力让“全过程民主”在长宁落地生根、精彩绽放。

2020年4月再次被确定为上海市第十五届人大常委会基层立法联系点。长宁区人民法院着眼于一线社区民意和一线司法实践两大核心抓手的深度融合，创新打造“上”有规则指引、“下”有配套承托，“内”设人才库、“外”有顾问团的“一二三四”工作法，先后完成《上海市高等教育促进条例（草案）》等19部法规立法建议征集工作，共计上报206条意见与建议，完成并上报立法建议征集工作。

除此之外，通过与全国人大基层立法联系点虹桥街道的互动，完成民法总则（草案）民法典（分则）等13部法律的立法建议征集工作，提出立法建议134条。2018年，长宁区人民法院完成的《民法典编撰若干建议》经民建中央报送全国人大常委会，得到了全国人大常委会栗战书委员长的批示肯定。2018年12月，全国人大未成年人保护法修改调研小组专门来我院调研立法修订工作。

长宁区人民法院研究制定了《基层立法联系点工作实施细则》。一方面自行组建专业联络员，成立专业化的联络队伍，根据人员专业、特长分别纳入不同的立法人才库，另一方面，根据市人大法工委的安排，引入志愿者服务队伍，邀请高校协助完成意见收集与调研工作，设立了院内各部门、本市相关法院和本区各政法单位、立案大厅三个信息采集点，使立法意见与建议的基础更扎实、参与面更广泛。

2.夯实司法民主基础，深入推进人民陪审工作

人民陪审员制度是人民直接参与司法活动的民主方式，最大限度地体现民主性。从新民主主义革命时期发展至今的人民陪审员制度，是中国特色社会主义司法制度的重要内容，也是全过程民主在司法领域的重要表现形式。对此，首任最高院院长沈钧儒曾指出人民司法工作必须紧紧依靠人民、为了人民，为人民谋利益，必须与群众路线密切结合，人民陪审就是具体体现。

十八届四中全会《决定》指出，要通过扩大陪审员权利、范围等方面来完善人民陪审员制度，随着2018年人民陪审员法通过，人民参与陪审拥有了法律保障，我国社会主义民主在司法领域内获得了进一步发展。长宁区人民法院根据新法的要求，于2019年新任命100名人民陪审员，2020年又申请增补50名人民陪审员，严格落实陪审员倍增计划，实现了陪审员数量翻一番，与此同时，在人员的抽选上，根据人民陪审员法规定，现任的陪审员中20%为个人申请和组织推荐，80%为随机抽选。打破专职陪审及驻庭陪审，让更多的陪审员有机会参与陪审。同时注重，从技术上落实随机制度，尽量避免人为控制，并完善发展补充回避机制，从事实上保障当事人选择其信任的人民陪审员的权利。

《人民陪审员制度改革试点方案》对参审范围进行了修改，进一步规定涉及群体利益、公共利益及其他重大社会影响等属于参审范围，而人民陪审员法则进一步突出对试点方案的有机衔接，注重在范围上的逐步拓宽。从实施效果层面来考量，在调解、执行等领域，人民陪审提供的专业知识有利于满足多元化纠纷解决诉求，实际的效果也较为理想。2018年至2020年，长宁区人民法院参审案件数量8748件，参与有效庭审14718次，涉及民商事、刑事、少年家事等各类型案件。2020年一审普通程序中有人民陪审员参审案件的调撤率达到28%。同时为切实打造高素质的陪审员队伍，长宁区人民法院根据区人大和上级法院的指导意见，会同区司法局有序开展新任陪审员的任命、培训、存档、分组工作。为每一位陪审员建立履历、特长、思想、能力档案，充分做到有机构、有人员、有经费、有管理。充分听取人民陪审员对参与案件的意愿和其工作档期的安排，对人民陪审员的业务专长优势进一步整合优化，合理安排开庭时间，让更多的人民陪审员参与案件审理，努力实现人民陪审员参审案件的均衡化。加强人民陪审员对审判工作的监督，建立人民陪审员对所参与案件的考评机制。坚持定期培训与不定期培训相结合，近两年共有872人次人民陪审员参加长宁区人民法院组织的18次（包括岗前培训中的3次培训）业务培训，全面提高了人民陪审员的业务素质。

3.发展新时期“枫桥经验”，探索完善多元化纠纷解决机制

大力推进诉源治理、把非诉纠纷解决机制挺在前面，是深入贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于社会治理新思想新理念的重要举措，是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度、推进市域社会治理现代化的重要工作部署，是人民法院充分发挥司法职能作用、主动参与社会治理、有效缓解办案压力的重要方式。

长宁区人民法院深入贯彻非诉纠纷解决机制，对标“一站式”建设目标，坚持高起点、准定位、宽视野、固实效、求利民，不断更新理念、提升水平，努力打造具有长宁区人民法院特色的多元解纷和诉讼服务新模式，彰显出全过程民主的民主程序全闭环和社会治理全域性的基本原则。

从2003年全国首个设在基层法院的人民调解窗口到2006年的全国基层法院首个涉诉民事纠纷调解室，再到2009年上海市基层法院首个诉调对接中心，长宁区人民法院作为全国诉调对接工作的发源地之一，始终致力于拓展解纷主体的广度和参与调解的深度，推进一站式多元解纷网络的建立。主动融入长宁区“1+2+3+X”体系，优化调解资源分配，加强调解协同对接，通过11个社区法官工作室下沉司法资源，实现矛盾纠纷的源头治理和预防。

针对区域及纠纷特点，注重在法治轨道上统筹各方资源力量。聚焦上海打造“世界著名旅游城市”的发展定位以及长宁“互联网+旅游业”的产业布局优势，2019年与市旅游质量监督所、区消费者保护委员会合作建成全市首个旅游纠纷诉源治理第三方调解平台；聚焦虹桥国际枢纽建设和航空业健康发展，2020年与中国航空运输协会合作成立全国首个航空争议调解中心；聚焦提升长宁国际化、法治化营商环境，完善涉外民商事纠纷化解体系，今年与区司法局、虹桥街道联合成立全市首家“涉外民商事纠纷调解中心”。主动与区公安分局等部门合作，建立“消费争议联合调解”“医疗争议调解”等多个调解合作中心，确保纠纷解决实现“一站式”，做到矛盾不上交。此外，通过消费纠纷“巡回法庭”建设，拓展职能范围。并与区工商联、公证处等单位协调联动，通过发挥专业机构优势，有效提高了纠纷解决质效。

聚焦“责任型民主”，全面做实司法责任制

1.完善审判权力运行体系，进一步健全审判监督管理机制

为进一步做实做细做好司法责任制改革工作，最高院于2020年发布了具体的配套实施意见，意见明确指出各级法院要做到有权必有责，制定权力清单，将司法责任制落实到具体个人，列明审判人员职责范围，明确履职要求，针对院庭长、审判员、书记员等人员的履职行为，进行留痕穿透式监督。

长宁区人民法院及时按照最高院、上海高院要求，出台相应细则，加强对审判权、审判管理权的监督。陆续出台《审判权责清单指引》《审判委员会工作实施细则（试行）》《审判委员会专家咨询委员会实施办法》《诉讼程序类文书院庭长监督管理签发清单》《关于进一步加强院庭长办理案件工作的规定（试行）》等文件，成立首届审判委员会专家咨询委员会，将审委会职责不断深化优化，使其在总结审判经验、构建审判监督体系上，更加丰富专业，助力打造更多更具影响力的长宁精品案例、长宁工作经验。

同时，为确保审判质效，长宁区人民法院常态化开展案件质量评查。2018年至今，随机抽查归档案件2761件、法律文书2392份，并核查二审改发案件312件，形成书面报告提交审委会评判审议；出台《关于案件差错责任追究的若干规定》，明确差错案件的责任追究，厘清相关人员责任，严格落实司法责任制。通过上述评查，共有22件案件、32份文书被定责，均纳入工作绩效考核；制发《审监、审管月刊》41份、《审监工作提示书》22期，《审委会通报》28份，以通报提示推动审判质量提升；每月撰写《审判质效情况分析》，召开审判管理工作例会，检查督办特定审判工作事项，及时协调解决审判工作问题困难。

2.完善法官自主管理委员会制度，进一步突出法官的管理主体地位

法官自主管理委员会是为完善司法责任制、提升审判管理效果、促进审判质效提升而建立的法官自我管理模式，旨在突出法官在审判权、审判管理权、审判监督权上的主体地位，通过法官群体自我管理意识强化，强化道德素养、专业素养，从而确保依法独立行使审判权。

长宁区人民法院从发挥审判管理权能出发，结合法院工作实际，出台《法官自主管理委员会工作规则（试行）》，突出法官在案件审判中的作用，以充分释放潜在效能，通过自治实现自我审判体系的完善。当前，已规范参与、有序参与案件检查11次，法律文书及归档案件检查6次及各类专项案件检查5次。通过将审委会、院庭长、法官自主等多方系统协调，组织规划，形成专业性、针对性的监督合力，促进案件审理规范化，质效提升实质化。

3.完善司法监督体系，进一步促进司法为民公正司法

党的十八届四中全会提出要完善司法监督体系，让民众感受公平正义，这要求建立系统完备的监督体系。自觉接受监督是促进司法规范的重要抓手，必须进一步推动司法公开，增加司法工作透明度，规范司法权力行使，让司法工作在监督的体系下运行，让司法为民的理念落到实处。

长宁区人民法院依法接受人大监督，根据人大代表提出的建议，分类别细化分工，认真落实意见建议，加强督查督办。坚持依法向长宁区人大就未成年人审判工作、多元化纠纷解决机制建设工作等作专题汇报。此外，还邀请人大代表、政协委员参与案件评查，加强案件的事后监督，并明确责任的承担。探索纪检监察干部列席审委会，听取案件质量评查报告、二审改发案件分析报告，对于问题集中的法官，适时的进行提醒，实现纪检监察部门对法官的监督和审判监督管理部门对案件监督管理的有序对接。

往期精彩回顾

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